严格以法律制度保护青海的绿水青山
省政协副主席 鲍义志
习近平总书记在谈到生态和环境保护问题时指出：“我们既要绿水青山，也要金山银山。宁要绿水青山，不要金山银山。而绿水青山就是金山银山。”这一形象的表述表达了党和政府对生态环境保护和生态文明建设的鲜明态度和坚定决心。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出“用严格的法律制度保护生态环境，加快建立有效约束开发行为和促进绿色发展、循环发展、低碳发展的生态文明法律制度，强化生产者环境保护的法律责任，大幅度提高违法成本。建立健全自然资源产权法律制度，完善国土空间开发保护方面的法律制度，制定完善生态补偿和土壤、水、大气污染防治及海洋生态环境保护等法律法规，促进生态文明建设。”这是对党的十八大提出的推进生态文明建设内涵和目标任务的进一步具体性的深化，是依法治国理念在生态环境保护领域的明确定位。
我们的党和政府长期以来高度重视生态文明建设，把环境保护作为基本国策。进入新世纪以来，又把节约资源作为基本国策，通过大力推进生态环境保护，取得了显著地成效。但三十多年的快速发展，积累下来的生态环境问题也日益显现，进入了高发频发阶段。更由于我国幅员辽阔，地区差异较大，生态环境脆弱，生态环境恶化的趋势仍未得到有效遏制。虽然我国在生态环境保护领域设立的法律法规已经不少，法律专家评价我国在这方面的法律法规在世界上是走在前列的，但是生态环境并未随着大量生态环境法律法规的制定而得到根本改善，环境违法的现象大量存在，有些情况甚至发展到触目惊心、惨不忍睹的地步。
生态环境中的生态平衡是动态平衡，一旦受到自然和人为因素干扰，超过了生态系统自我调节能力而不能恢复到原来比较稳定的状态时，生态系统的结构和功能遭到破坏，物质和能量输出输入不平衡，造成生态系统成分缺损、结构变化、能量流动受阻、物质循环中断，这种情况成为生态失调，严重的就是生态灾难。
一、造成生态环境破坏和恶化的主要原因：
1、一些地方、一些领域没有处理好经济发展同生态保护的关系，当经济发展同生态保护产生矛盾时，往往着眼局部的眼前利益，追求任期内的“GDP”，以无节制消耗资源、破坏环境为代价换取经济发展，导致能源资源、生态环境问题越来越突出。存在着以牺牲环境、浪费资源为代价换取一时经济增长的情况。同时，在资源领域又不能排除个别腐败分子权钱交易而放任生态环境的破坏。
2、自然资源的产权地位不明确，权责失衡。产权制度是市场经济的基石。那么对于自然资源来说，名义上是属于全民所有，但由于从中央到地方并没有明确产权界定，造成谁都应该管，谁都管不了的局面，造成自然资源的大量流失。
3、法律法规还不健全，监管执法存在缺位问题。在生态环境保护领域，一方面我们设立了许多法律法规，同时在立法中又存在科学性、民主性不够，一些法律法规缺乏可操作性。我国目前的环境保护法律法规主要规定了政府在环境监管方面的权利，而对政府责任的相关规定比较原则化，一些环保法律法规即使有零星的责任条款，也较为抽象，缺乏问责制。同时，破坏生态环境的部分罪名还存在处罚较轻，震慑力不够的问题。例如毁坏草原、林地达1000亩的人员多被适用缓刑，罚金往往数万元，与毁草、毁林、破坏资源和水系而带来的巨大经济利益相比，较小的犯罪成本难以遏制和震慑犯罪行为。环境违法的认定与环境主管部门的行政行为有关，如果行政执法机关以罚代刑，不移送犯罪线索，司法部门便难以提起诉讼。还有在法律法规中对地方政府、行政主管部门、执法监督部门行政不作为，甚至滥用权力，徇私舞弊，违反生态环境法律和破坏生态环境的行为，没有单列罪状。
4、全民的生态环境保护意识不强，宣传教育工作还不到位。长期以来，人民群众有着“靠山吃山、靠水吃水”的传统观念，加之许多资源富集的区域是边远贫困地区，这些地区的人民群众脱贫致富的愿望十分迫切和强烈。所以，在面对暂时的经济利益时，便会忽视生态环境破坏产生的长远问题，就不能自觉地同一切破坏生态环境的行为和活动进行正当的抗争。
5、缺乏合理的生态补偿机制。建立生态补偿机制是落实生态环境保护工作可持续发展的迫切要求。就目前而言，由于对生态补偿机制的基本内容和具体细节还不明晰，对生态补偿的定量分析难以完成，造成补偿的具体标准和操作方式难以形成，进一步的生态补偿立法更是滞后。虽然近些年来，从纵向讲，国家的退耕还林政策等措施的实施效果明显，但横向补偿的机制还需进行深入研究和探索。
二、以严格的法律制度保护生态环境需要解决的重点问题。
1、用严格的法律制度保护生态环境，加快建立有效约束开发行为和促进绿色发展、循环发展、低碳发展和生态文明的法律制度，做到有法可依。强化生产者与环境保护的法律责任，大幅度提高违法成本。建立国土空间开发保护制度。要系统性规范开发行为，从而克服各单行法一定程度割裂了生态系统性、稳定性，难以达到整体保护的现状，尤其对生态系统脆弱或生态功能重要的重点生态功能区，要切实实行限制开发，严格管制各类开发活动，严厉打击非法和违规的开发行为。
2、建立健全自然资源的产权法律制度，要加快建立健全自然资源的产权法律制度，落实全民所有自然资源的所有权，使所有权人的责任，权利更加明晰，实行所有权益上的监管。
3、完善公益诉讼制度，强化人民检察院在生态环境保护中的公益诉讼地位。生态环境公益诉讼的目的是维护环境的公共利益，是为了保护国家的生态安全，追求社会公正，保障整个社会的可持续发展。在人民检察院履行环境保护诉讼主体地位的基础之上，可以扩大环境公益诉讼的主体范围，支持社会环保组织和团体参与公益诉讼，强化环境保护相关法律实施监督机制。
4、尽快建立跨行政区域的人民法院和人民检察院，从而打破在生态环境保护的地方性依附。许多重大的生态环境保护案件都是跨行政区域，跨流域的，同时，这一类生态环境保护案件往往因当地政府和职能部门的决策以及不作为密切相关。在以往这一类案件很难摆脱地方的管控，往往大事化小，小事化了，不了了之。那么跨行政区域的人民检察院和巡回法庭应该更加关注这一领域的生态案件。在此基础上，可以考虑设立专门的生态环境保护专门法院和检察院，从而使这方面的法律得到真正意义上的执行。
5、尽快制定和完善生态补偿的法律法规。生态补偿机制是市场机制下对资源确立的有价原则。就目前而言纵向补偿作为中央政府通过平衡性政策转移支付的方式，对重点生态功能区进行补偿，但仅依靠《全国主体功能区规划》，缺乏法律依据。而横向补偿作为受益地区对生态产品生产地区的补偿更是处于探索和议论阶段，需要尽早提上议事日程，尽早实施，从而使生态产品产出区的利益得到充分体现，更大地调动自觉保护生态环境的自觉性。
6、建立严格的生态环境保护问责制度。良好的生态环境是人和社会持续发展的根本基础。在完善经济社会发展考核评价体系时，要真正把生态环境放在经济社会发展评价体系的突出位置。环境资源是公共产品，对其造成破坏的必须追加责任。对长期不顾生态环境保护，导致严重后果的领导干部，必须问责，建立生态环境保护责任终身追究制。不能允许将这一地方环境破坏了，换一个地方又去安稳升官的情况存在。真正实现习总书记所强调的：“在生态环境保护问题上，就是要不能越雷池一步，否则就应该受到惩罚。”
只有用严格的法律制度，才能保护好我们的绿水青山，才能保障人民群众的身体健康，才能保护好我们赖以生存的美好家园，从而实现中华民族伟大复兴的“中国梦”。
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